分权制度一直被国内外专家学者公认为美国民主政治模式的核心制度之一。的确,自近代分权理论确立以来,美国在运用分权理论于实际制度设计过程中是最成功的国家之一。立法、行政、司法相互独立、相互制衡的精神较完善地体现在美国现实的政治运作之中。然而,我们不能忽略这样一个问题:美国总统制的政体形式,立法和行政机关的合法性二元化以及它们在任期上的相互交错,与分权制度之间存在着内在张力。三权分立制度在美国政治系统内的运作仍有许多方面需要进一步的完善。

    一、分权制度的理论渊源

    分权理论的起源可以上溯至古希腊、罗马时代,亚里士多德、波里比阿是其代表人物。亚里士多德著有《政治学》一书,其中关于政体的论述和他的分权理论有密切联系。亚里士多德根据对当时希腊各城邦现实政制的研究,把政体分为君主政体、贵族政体、共和政体三种“正常的形式”和暴君政体、寡头政体、民主政体三种“不正常的形式”。他拥护共和政体,主张由中间阶层掌握国家权力,实行温和的民主制。对于建立温和民主制政体的正当方法,他指出:“一切政体都有三个要素作为构成的基础……其一为有关城邦一般公务的议事机能;其二为行政机能———行政机能有哪些职司,所主管的是哪些事,以及他们怎样选任,这些问题都须一一论及;其三为审判(司法)机能。”他认为这三个要素的组织不同,构成的政体也不一样,而要使整个政体成为健全的机构,各要素就必须有良好的组织。尽管亚里士多德的政体三要素和近代国家的立法、行政、司法三权相比,有所不同,但他第一次说明了实现国家权力的三种机能的分工。希腊人波里比阿在他的《罗马史》第6卷中提出了分权理论。波里比阿对政体的发展变化持“循环论”观点。他认为国家政体的发展是沿着君主制、暴君制、贵族制、寡头制、民主制、再回到君主制,这样循环往复、发展变化的。他本人认为任何一种单纯的政体都必然产生败坏的因素,为防止败坏,他主张建立一种混合政体,即把君主制、贵族制和民主制结合起来。波里比阿对罗马的混合政体推崇备至,认为执政官、元老院、保民官三者的相互配合和相互牵制,可以把整个国家团结起来应付一切非常事变;可以抵制一切揽权的倾向以及防止产生一个部门专权的现象。因此,他断言“这种特殊形式的政体,具有不可抗拒的力量,任何它所决心追求的目的都可以实现。”波里比阿发展了亚里士多德提出的分权理论,不仅谈论了分权而且涉及了制衡原理,分权理论的雏形形成。

    自从古代亚里士多德、波里比阿等人提出分权理论以后,这个理论在长期的历史时期里,特别是在中世纪,几乎销声匿迹。直到近代,资产阶级的启蒙思想家才把分权理论发展成为一种比较完整的学说。其代表人物就是洛克和孟德斯鸠。洛克的分权理论是在他所著的《政府论》下篇中表达出来的。他将国家的立法权、执行权和对外权三权分立,与此相对应,他认为议会是掌握立法权的机关,政府是掌握执行权的机关。洛克也意识到执行权和对外权很难分开,两者的区别只是前者执行的是国内法,而后者则因其是处理有关对外事务,不能为预先规定的明文法所指导,必须根据公共福利来行使。所以洛克认为执行权和对外权不能由不同的人、互不隶属的人所掌握。按照通常政治学的概念,对外权应是行政权的一部分。可见,洛克所说三权实际只有二权,三权分立也只是两权分立,但是洛克特别强调立法权和执行权的分立具有重要意义。他认为:“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力,这就会给人们的弱点以绝大诱惑,使他们动辄要攫取权力,借以使他们自己免受于服从他们所制定的法律,并且在制定和执行法律时,使法律适合于他们自己的私人利益,因而他们就与社会的其余成员有不相同的利益,违反了社会和政府的目的。”

    91在立法权、执行权和对外权三者的地位上,洛克指出,立法权高于一切,其他权力都由它派生,并受它支配。他说:“立法权不仅是国家的最高权力,而且当共同体一旦把它交给某些人时,它便是神圣的和不可变更的;如果没有得到公众所选举和委派的立法机关的批准,任何人的任何命令,无论采取什么形式或以任何权力作后盾,都不能具有法律效力和强制性。”

    83洛克的观点虽然在形式上还不完备,但开创了近代分权理论。分权理论的完成者是法国的孟德斯鸠。他以建立权力约束权力、防止权力的滥用和保障人们的自由为政治理论的出发点,在发展了洛克分权学说的基础上,充分说明了自己的分权理论。孟德斯鸠指出:“每一个国家有三种权力:(一)立法权力;(二)有关国际法事项的行政权力;(三)有关民政法规事项的行政权力。”他称第二种权力为行政权力,第三种权力为司法权力。他认为国家的这三种权力应该分别由不同的人或不同的机关掌握,否则公民的自由便没有保障。他断言,“如果同一个人或是由重要人物、贵族或平民组成的同一个机关行使这三种权力,即制定法律权、执行公共决议权和裁判私人犯罪或争讼权,则一切便都完了。”孟德斯鸠在阐明权力分立的重要性之外,还根据英国的分权政体说明了各种权力之间的制衡关系。这使得他的分权理论更加完整,不仅说明了权限的分工,而且详细论述了三权之间的制衡关系,为权力在行使过程中的配合与协调提供了合理的解决方法。

    分权理论经过孟德斯鸠的发展,无论在形式上还是内容上都比较完备了。这一理论为分权制度的设计奠定了理论基础。美国三权分立的政治制度深受孟德斯鸠分权理论的影响,在设计和安排分权制度时始终围绕着前人分权理论中的核心思想:国家权力分为立法、行政、司法三个部分,这三部分的权力应该分别由三个不同的部门所掌握;行使国家权力的三个部门的关系,不是单纯的彼此分立,还应该相互牵制;国家权力只有在既彼此分立又相互制约下,才能以权力对抗权力,防止权力滥用,保障公民自由。